上海学前教育的发展得益于上海社会经济发展所带来的良好发展环境，以及市民对学前教育认识、需求的不断提高，上海学前教育事业发展在规模不断扩大的同时，也推进了学前教育从规模建设向内涵发展的进程。近年来，随着政府管理职能的转变，建立一个责任政府、服务政府和法制政府已成为政府管理工作的重心，为此，上海市教委在推进学前教育的改革发展，完善学前教育的法制建设方面做了如下几方面的工作。
一、推进学前教育改革，促进多样化服务体系的构建和内涵发展
（一）推进0-6岁托幼一体化管理体制改革。
1999年市政府颁布了《上海市人民政府办公厅转发市教委等九部门关于推进上海市0-6岁学前教育管理体制改革若干意见的通知》，初步形成了0-6岁学前教育整体、系统、科学的管理一体化格局，实现依法管理、结构合理、投资高效和运行机制科学有序发展的局面。主要体现为：
1、确立了托与幼统筹规划协调发展的思想。各区县地方政府与教育主管部门确立了整体、系统的托幼一体化管理理念，开始关注本区域儿童自出生开始的动态情况，整体考虑托与幼、正规教育与非正规指导服务共同推进的发展策略。
2、初步理顺了托幼一体化的管理体制。形成了由市区教育行政部门主管0-6岁的学前教育工作，卫生行政部门负责卫生保健工作，计划、建设、财政、物价等相关部门在各自的职责范围内分工负责的学前教育管理体系。各区县政府职能部门依托区县政府托幼领导小组，在区域推进托幼事业整体发展等重大问题上进行决策，协调推进各相关部门、条与块间的工作。
3、优化资源配置。本市托幼机构房产资源、人力资源已逐渐得到融通，逐步缓解了托幼机构教职人员结构不合理的矛盾。同时，采用新建的托幼配套资源联体建设的方法，扩大了机构的办学规模，提高了托幼配套资源的使用效益，学前优质教育资源不断得到扩大。
（二）构建0-3岁早期服务体系。
1、以课题为抓手推进早期教育。本市以开展国家哲学社会科学规划“十五”重点课题《0-3岁婴幼儿早期关心和发展的研究》为抓手，促进0-3岁早期教育工作的深入开展。确立长宁、卢湾、杨浦、虹口、徐汇、嘉定、青浦等7个区县为试点区，近30家幼儿园为试点园，各试点区、园依托社会各方力量在构建0-3岁散居儿童早期教养工作管理网络等方面开展了卓有成效的实践探索。目前，试点成果已扩大至宝山、浦东新区、静安、及黄浦等区。课题以研究方式组织专家开展对3岁前婴幼儿身心发展特点和成长规律的研究，探索建立适合婴幼儿成长的教养环境，制订并出台了《0－3岁婴幼儿教养方案》，并由市教委、市卫生局、市民政局、市编委、市计生委、市妇联等机构联合颁发了《关于推进0-3岁散居儿童早期教养工作的意见》，对科学育儿指导的目标、形式、内容、管理及运行机制等提出了要求，有力地推进了上海市普及科学育儿指导工作的开展。
2、扩大学前教育的服务内涵，探索0-3岁婴幼儿早期教育指导的服务体系。一方面，各区县教育部门发挥主管的职能，建立3岁前在园在托儿童保教研究指导网络，提高托班的保教质量；另一方面，各试点区县成立了具有管理、指导和服务功能的“0-3岁早期教育指导中心”，拓展托幼园所面向社区指导家长开展家庭教育的服务功能，以学前教育机构为主体，设立亲子教育指导站，为3岁前散居儿童及家长提供指导服务，将区域内每一个儿童的发展纳入视线范围。
（三）加强管理与政策引导，动员社会各方面多渠道、多形式发展学前教育事业。
本市学前教育多元投资办园的格局已基本形成。本市托幼机构中，社会力量举办的约占42%，在园所儿童占到了36%。据对2002年全市幼儿园经费的估算，全市学前教育来自民间的资金投入已占54.48%，改变了学前教育以财政投入为主的状况。1996年上海市教委颁发《关于进一步加强本市民办幼儿园管理工作的若干意见》以来，市区县民办教育管理的职能定位更加明晰，本市民办幼儿园发展的政策环境、市场环境不断得到改善。
1、民办幼儿园的发展已显现一定的规模优势。2003年上海民办幼儿园数量达178所，占独立幼儿园的17.6%。同时，上海的民办幼儿园已呈现集团化发展趋势，由于教育部门办园主导作用的发挥，民办园的办学水平正稳步得到提高，部分园所机构已达到或接近一级幼儿园的办学水平。
2、营造有利于民办学前教育机构公平发展的政策环境。放开民办托幼机构的收费与招生政策，使民办幼儿园的运作更加符合市场规律；在办学条件上与公办幼儿园一视同仁，并注重发挥民办幼儿园自主管理、自我发展的优势；通过合理布局与对公立园的政策调控，保持不同性质办学主体的公平发展与学前教育市场的总体平衡；与此同时，将对民办幼儿园的管理重心下放至区县层面，对区县教育主管部门加强政策指导。为更好地贯彻国务院13号文件精神，上海市教委即将出台《关于深化学前教育办学体制改革的若干意见》，就办学体制改革的指导思想和基本原则、政府责任及提供发展保障等一系列问题提出具体意见。
（四）开展课改推进工作，提高学前教育的办学质量。
学前教育课程改革是关系到上海市未来人口素质和上海城市未来发展前途的一项重要工程。为此，上海积极贯彻国家《幼儿园教育指导纲要》精神，在课程建设方面，制定了《上海市学前教育纲要》、《上海市学前教育课程指南》（试行），编制《学前教育教师参考用书》，研究幼儿园园本课程建设的要素，走的是一条逐步深入、由宏观到具体的课程建设之路。而课程建设发展的每一步都源自对课改推进问题的深入思考。
在课程实践方面，通过抓试点研究、培训推广两个环节，提升学前教育质量和园长、教师队伍的专业水平。我们以课改区域性推进试点区和1所国家《纲要》试点园、28所市试点园为引领，积极推广试点区全区联动，专题合作，运用群体智慧、以课题研究方式来攻克改革中难点问题的做法，弘扬试点园结合园所实际进行先进理念下教育行为创新的经验，对推动全市学前教育课改工作起到了积极的作用。在队伍培训方面，运用滚雪球方式将课改的理念和富有成效的实践经验通过参与式培训层层推广，实现思维碰撞，人际互动。教师是课改的主体，我们通过开展反思性教研，组织合作研究和集中攻坚，搭设教师教育创新展示交流的平台，发挥教师的主观能动性，让他们真正成为教改的主人。教育管理方面，在试点园管理改革探索的基础上，积极探索现代学校制度建设，在突破课程管理的制度界限、组织灵活多样的教研活动、深入班级的教育管理、开展适合园所特点的教师教育培训、教师教育评价机制的改革、幼儿园与家庭、社区的互动等方面都作了有力的尝试，使园长不断改变管理的思维方式和行为，提高自己驾驭课程改革的能力，成为课程改革的“领头羊”。园长、教师与幼儿在课改中实现了共同成长。
上海已连续三年每年举行全市性课改经验交流会，为教师的教育创新提供交流展示的平台。2001年的交流侧重于师生互动背景下探索性主题活动的产生；2002年的交流侧重于课程改革与教育管理改革；2003年的交流侧重于儿童行为分析与教师教育策略，这些展示交流把我们课程改革的关注点落实到先进理念指导下的教育行为创新上。2004年底，我们集几年的课改成果，举办“多元视角下的教育创新”大型学前教育交流活动，有90多个场次，300多位教师园长上台交流，2700多位与会人员积极参与，为本市学前教育工作者提供了一个更多、更大的交流平台，进一步促进学前教育改革不断深入。
二、推进学前教育法规建设，依法加强学前教育管理
进入本世纪，上海迎来了建设社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一的重要战略机遇期，并提出了率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化的战略目标。而要实现这一目标，必须率先实现教育现代化，使教育在上海城市现代化进程中发挥先导性、全局性、基础性的作用。为此，上海在召开教育工作会议中，明确提出了上海的基础教育要按照统筹协调、开放创新、发展内涵、追求一流、服务全国的要求，全面实施教育综合改革，扩大教育开放的要求。
自1999年以来，上海市学前教育为顺应群众的需要，其范畴发生了很大变化。从托幼机构内的教育延伸为机构外教育，教育对象也从0-6岁进入集体保教机构内的儿童扩展为对0-6（尤其是0-3）岁散居儿童及其家长的教育和指导服务，教育形式由纯粹的集体教育方式延伸为个别化教育（如上门指导服务）等多种形式，办园性质也更为多元。本市学前教育在服务外延扩展的同时，其服务内涵也发生着深刻的变化，且已涉足每个核心家庭。事业的迅猛发展向政府的管理工作提出了更高的要求，而与之相应的学前教育法规建设却显得相对滞后，从而使政府的依法管理工作面临着严峻的挑战，也引发了事业发展中的诸多矛盾与问题，为此，市教委将完善法规建设作为推进政府依法管理的一项重要工作。
（一）开展立法调研，发现并分析事业发展中的问题。
通过调研，我们对当前事业发展中的问题和矛盾进行了集中疏理与归纳，集中反映出了如下几方面的问题：
1、早教服务机构的规范问题。上海市早教指导服务的市场需求日趋旺盛，各早教服务机构应运而生，种类繁多，并有较强劲的增长态势，但有的机构存在着人员素质良莠不齐和缺乏专业资质等情况，有的机构受市场利益驱动，对儿童潜能进行过度开发或进行不科学的渲染和引导，以此来迎合家长的不合理的期望与需要。
2、学前儿童权益的维护问题。市民期望子女接受优质学前教育的强烈需求与与社会转型期对儿童权益的漠视之间存在着一定的反差，由此产生了一些有损儿童权益的问题。如在开发居住房的同时，容易忽视学前教育用房的配套建设，有些学前教育机构通过减员增效来提高所谓的办学效益，部分托幼机构为迎合家长的不当需求，过于强调学前儿童的知识教育，减少儿童游戏时间，有的幼儿园因装修工程所产生的室内空气质量问题对儿童健康产生了负面影响，以及幼儿园儿童的安全问题等等。
3、保教指导工作者的定位与权利保障问题。从事保教与指导工作的人员，其专业地位的定位低，在专业训练、职业规范、在职进修、专业资格制度等方面缺乏完整的法律规范与保障体系，影响了保教人员的工作积极性。因此，需要通过立法不断促进学前儿童保教与指导工作人员队伍水平的提高，在掌握特定的专业知识和技能之同时，赋予其与履行专业服务和指导义务相匹配的专业地位。
4、不同性质及类型托幼机构发展的公平性问题。因对社会力量举办的学前教育机构办园性质界定的不清晰，引发了投资等诸多政策的定位不明，许多不公平的政策“待遇”成了制约这些机构可持续发展的瓶颈，使得此类机构难以开展同业间的竞争。
我们通过调查与分析，认为上述问题之所以较多地存在而又无法有效杜绝，其根源仍在于学前教育缺乏有效的法律保障，缺乏相应的政策定位，而要从根本上解决这一问题，唯有通过立法和加强政府的依法管理水平予以实现。
（二）学前立法工作所形成的几大成果。
上海市教委承担了立法调研、起草法律文本等的前期工作。学前立法调研工作从启动至今，主要开展了三方面的工作：一是疏理国家及本市现有的相关法规，根据学前教育事业现状及发展需要，提出立法的必要性及所需解决的重点问题；二是根据上海市未来城市发展的功能要求以及学前教育适应性发展的需要，提出本市学前教育的发展定位，为《学前教育管理条例》草案的审议、讨论和修改提供背景材料与讨论平台；三是收集分析兄弟省市、国外与境外的学前教育相关法案，为起草本市学前教育法律草案文本提供参考。目前业已完成《上海市学前教育立法现状的调研报告》、《上海市学前教育条例（草案）起草的背景报告》和《部分国家和地区学前教育相关法案综述》，并初步完成《上海市学前教育条例（草案）》文本的起草工作。
（三）上海学前教育立法工作所要达到的几大目的。
1、使社会各界达成重视学前教育的共识。立法的过程是各界统一思想和认识的过程，也是使各界对学前教育重要性重新予以确认的过程。为此，我们意在通过这一过程来加强学前教育的宣传力度，强调学前教育的长效性和儿童终身可持续发展的理念，强调对学前儿童发展规律的尊重，强调儿童潜能的科学合理开发、培养，使学前教育为儿童未来生活及终身学习提供准备。
2、顺应上海学前教育管理体制的实际需要。上海市人民政府在1999年颁发《关于推进上海市0-6岁学前教育管理体制改革若干意见的通知》，由此实行了由市教委主管0-6岁学前教育、市卫生部门负责卫生保健业务的托幼一体化管理体系，这有别于历来沿用的由教育部门主管幼儿园、卫生部门主管托儿所的管理体系，通过立法主要解决已有的法规所确定的管理体系与上海市现行的学前教育管理体系间的矛盾冲突，使学前教育法规为上海市推行0-6岁托幼一体化的管理体系提供法律保障。
3、扩大法规调节的适用对象。力图将法规以往仅调节的幼儿园、托儿所等办学机构的办学行为，扩大至对其他形式的以6岁前儿童及其家长为主要对象的早教服务机构及其服务行为，使法规适用于在上海市开展的以学前儿童及其父母、其他看护人员为对象的各类学前教育。
4、争取实现政策上的突破。在投资政策方面，力图在满足市民基本的学前教育需求的前提下，通过制定符合各非公性质学前教育机构发展规律特点的收费政策来促进其良性发展，使政府支持鼓励社会多元投资办学的方针得以真正的贯彻和落实；力图突破原有的从业资格体系，满足学前教育服务人员专业化、促进管理规范化的需要；在国有教育资源多头管理的历史背景下，力图淡化部门利益，从有利于儿童发展的整体利益出发，实现公共教育资源归口管理、统筹调配和充分利用，为学前教育事业的健康、可持续发展提供法律保障。
5、保护儿童与教师的合法权益。力图通过强化家长、学前教育机构与社会其他相关机构的责任来维护儿童应有的权益，并从儿童的安全、健康、隐私和尊严、教育和发展权益等方面做出具体的规定；根据政府行政管理职能转变这一实际，在立法中强化教育机构内部的民主管理程序，健全和发挥各组织及中介机构在学前教育事业发展中的作用，完善教师的申诉制度，并就教师专业发展、待遇、基本保障等问题做出具体规定，以保护处于弱势地位的教师的合法权益。
我们相信，有国家和本市各级政府的支持关心，有与各兄弟省市的良好合作，有广大学前教育工作者的艰辛付出，学前教育事业一定会拥有一个美好灿烂的明天！（2004年12月）
