学前教育管理研究专业委员召开“学前教育规划制定与研究”研讨会

    《国家中长期教育改革和发展规划》（以下简称《规划纲要》）的启动为处于体制改革关键期的学前教育提供了良好的发展机遇。在教育部刚刚结束的面向社会公开征集《规划纲要》制定意见的工作中，学前教育作为最受公众关注的教育领域位列榜首，这一方面反映了社会参与学前教育的热情高涨，老百姓对学前教育的需求旺盛，另一方面也凸显了学前教育在体制和机制上存在很多亟待解决的问题，需要国家从战略的高度对学前教育进行重新定位和综合改革。
　　为配合国家学前教育规划制定，学前教育管理研究专业委员会组织各地会员于3月14日在北京召开了“学前教育规划制定与研究”研讨会。来自上海、天津、山东、河南、新疆等二十三个省（市）的行政干部和研究人员参加了研讨会。教育部基础教育司二司司长李天顺、幼教处处长姜瑾出席了会议，并发表了讲话。会议邀请台北市立教育大学幼儿教育系、台湾幼儿教育改革研究会理事长林佩荣介绍了台湾学前教育政策发展，上海市教育科学研究院主朱怡华介绍了教育规划制订的相关技术。在此基础上，与会人员交流了各地在制定教育规划过程中的一些思考，并就当前学前教育面临的突出问题展开讨论，提出了有针对性的意见和建议。会议主要内容如下：
　　一、各地制定学前教育规划的思路和经验
　　1. 确立了落实政府责任，坚持学前教育公益性的发展思路
　　针对当前学前教育在体制转型期中的性质、地位不明的状况，各个省市都把落实政府责任，坚持学前教育公益性作为学前教育规划制定的重要指导思想。山东、辽宁、重庆、新疆等地都积极主张确立坚持政府办园为主，财政投入为主，公办教师为主的发展思路。浙江省、深圳市落实政府责任，规定每年5000万的专项经费用以保障学前教育事业发展。重庆、辽宁加大各级政府对学前教育的投入力度，力争学前教育经费达到教育经费的5%以上，并做到逐年增长。同时将困难家庭子女接受学前教育纳入政府基本公共服务保障范围，以适当方式给予资助。
　　2. 明确学前教育事业的发展目标
　　各地将加快学前教育普作为未来学前教育事业发展的重点目标。辽宁省、山东省、新疆、重庆都提出了到2020年基本普及学前三年的教育目标。上海市在普及学前三年教育的基础上，将学前教育服务向下延伸，计划在未来三年内对0-3岁家长及看护人提供科学育儿指导。
　　3.探索办园体制改革的新思路
　　在办园体制上，各地坚持以“政府主导、社会广泛参与”的原则，积极探索城乡不同的办园思路。辽宁、山东等地提出在城市，以公办幼儿园为骨干和示范，鼓励社会力量参与举办符合标准、提供多样化服务的幼儿园（所），形成公办与民办相结合的学前教育网络；在农村以公办的县、乡（镇）中心幼儿园为骨干和示范，以村集体办园为基础，以民办园为补充，建立覆盖全省乡村、布局合理的学前教育网络，满足幼儿就近入园的需要。各地也总结交流了近几年来在办园体制、机制改革创新方面的经验。山东省淄博市临淄区进行了“教育券”的试点，将政府筹集的教育经费以“教育券”的形式发放给家庭贫困、残疾的儿童，家长持“券”选择需要的幼儿园。既保障了学前教育的公平性，又引导了公办、民办幼儿园的公平竞争，协调发展，取得了良好的效果。浙江省杭州市在探索城市小区公建配套幼儿园的建设上有了新的突破。杭州市政府规定开发商在开发楼盘过程要留出一块作为教育用地，用于小区配套幼儿园的建设，教育局必须审核盖章，有效的解决了城区幼儿园资源不足的问题，目前全省正在逐步推广杭州的经验。
　　4.以乡镇中心幼儿园建设为重点，大力发展农村学前教育
　　农村学前教育发展的思路和对策是各省市规划研究制定的重点。在农村学前教育的问题上，各省、市的态度明确而一致：坚持政府主导，在经费投入、政策保障方面重点向农村倾斜。具体办法是大力发展乡镇中心幼儿园，力争每个乡镇建立1-2所乡镇中心幼儿园，以乡镇中心幼儿园为示范和骨干，带动和辐射村办园，提高农村学前教育的发展水平。推行乡(镇)村一体化管理，以中心幼儿园为管理基地对幼教经费统筹统支, 教师统一调配,  工资统一发放，行政和业务统一管理。 山东将启动乡镇中心幼儿园建设和认定工程，将乡镇政府全额拨款举办、50%以上的公办幼儿教师、在当地起到管理和示范作用的幼儿园认定为乡镇中心幼儿园，并作为评选学前教育先进县（市区）和教育示范县（市区）的依据，以鼓励各地市、县举办乡镇中心幼儿园的积极性。辽宁提出优先、合理利用中小学布局调整后的闲置教育资源，采取大村独办、小村联办或举办教学点的形式举办幼儿园。在人口居住分散、暂时无条件办园的山区、海岛等地，依托村级公共设施建设设立幼儿活动场所。上海近年来重点发展农村，每年1亿经费都投入农村，用于发展、改造乡镇中心幼儿园，农村幼儿教育呈现出比中心城区还要好的发展势头。重庆考虑建立农村专项经费补助，通过农村中心幼儿园规范化建设项目推动各级政府落实责任，对已有的中心幼儿园进行定期玩教具和教学设备的添置，对尚未建立中心幼儿园的乡镇实施新建园和校改园的工程。浙江推行乡镇中心幼儿园验收达标工程，对于达到标准的乡镇中心幼儿园予以资金奖励。
　　5.加强师资队伍建设，提高教师素质
　　幼儿教师尤其是农村幼儿教师的编制、待遇一直是制约学前教育发展的重要因素。辽宁省的考虑是将幼儿教师纳入教师系列统一管理，设置独立的编制。把农村乡镇中心幼儿园列入事业单位管理，公办教师占专任教师的60%以上，园长享受当地中心小学校长同级待遇。设立农村幼儿教师岗位津贴；非公办教师工资标准达到当地社会平均工资的1.5倍以上。重庆市将重点考虑乡镇中心幼儿园教师编制。上海市建立上海学前教育培训中心，对农村师资培养交流。
　　二．台湾学前教育政策的启示
     1、与大陆相似的学前教育生态环境
     上世纪九十年代之前，台湾学前教育呈现出几乎与中国大陆完全相似的生态环境。这表现在：学前教育资源分配不均，城市地区学前教育资源供过于求，偏远农村供不应求；与其它各阶段幼儿教育相比，政府对学前教育投入较少，也缺乏有效的政策引导和管理；受市场化取向影响，私立学前教育发展迅猛，私立学前教育机构占大多数，但多以营利为主要目的且办园质量参差不齐，导致行业内恶性竞争，优质的幼儿园无法生存；幼儿园收费过高，家长负担过重；大量不合格的教师通过私立幼儿园进入幼儿教师队伍，降低了学前的教育质量。
    　2.近十年来实施的以政府为主导的政策措施
     近十年来，随着人口出生率逐年下降，家长对学前教育的需求日益增加，以及台湾社会经济发展的要求，学前教育逐渐受到政府重视。政府开始逐渐加大投入，实施一系列政策措施，提供优质免费的学前教育服务，保障弱势家庭儿童的受教育机会。90年代初，台湾约有3000所幼儿园，大约有2000所没有经过登记注册，为了遏制非法办园，台湾推出了旨在减轻家长负担，提高私立机构质量，促进教育资源公平分配的“幼儿教育券”政策，政府对进入经过登记注册的私立机构就读的五岁幼儿每年提供一万元新台币的补助，鼓励家长选择到正规的登记注册的幼儿园，通过政策引导提升幼儿园品质。
　　为了满足公众对公办学前教育服务的需求，在减少政府支出的前提下，1995年开始，台湾推出了“公办民营”的办园方式，在城市地区，政府提供场地和设备设施，收取较低的租金，由私立机构举办，但规定收费不得高于该地区私立机构的平均水平。这种“公办民营”收费水平居于公办和私立机构之间，质量却比一般私立机构要高，不仅满足了中产家庭的需要，而且政府通过少量的投入在一定程度上缓解了私立机构高收费的问题。为了进一步保障弱势群体的受教育权利，2007年起，台湾开始实施面向低收入家庭的“友善保教计划”。依旧是有政府提供场所，委托民间团体办理非营利机构，不同的是按照公立机构的收费标准进行收费，弱势家庭必须优先入园，按照生均成本，扣除家长所缴费用，不足部分由政府予以补贴。该项措施真正实现了政府、机构、个人共同分担教育成本的机制，而且政府通过部分投入保障了低收入家庭儿童的受教育权利，同时加强了对幼儿园的运营监控，提升了幼儿园的质量。
　　对于偏远贫困的农村山区，台湾地区的政策是切实履行政府的公共服务责任，坚持完全公办，但是在办园的标准上则因地制宜，相对灵活。比如农村山区儿童居住分散，对于总数没有超过15位的班只要求配备一位教师。针对偏远贫困地区和低收入家庭，台湾还推出了“扶幼计划”。在离岛三县三乡，凡是年满五岁至上小学前的幼儿，就读公办园（班）的每年最高补助5,000元新台币，就读私立园（班）者每年最高补助2万元新台币。“扶幼计划”的实施原则是确立扶助对象的优先次序，根据不同的优先等级提供不同的服务，目标是努力努力把经费投给最需要的人。
　　3.台湾学前教育政策的启示
　　台湾学前教育的发展有着与大陆非常相似的生态背景，了解和借鉴台湾学前教育发展趋势、政策开发和实施经验对研究制定大陆的学前教育政策具有重要意义。梳理台湾学前教育的政策脉络，可以给我们留下如下启示。第一，保障弱势和低收入家庭儿童的受教育权利，促进学前教育公平发展的责任，无论在什么时候、什么地方，无论什么国情都无法交由市场来完成，政府通过经费和政策的引导和调节，对学前教育承担提供公共服务，保障基本需求、支持多样化发展、提升教育品质的责任。第二，台湾省虽然面积不大，但是致力于解决某一类问题的学前教育政策细致且操作性强，每项政策的背后有大量的研究为依据。这给我们当前制定学前教育规划提供了深刻的启示。大陆的经济体制改革的大背景，较大的城乡差异和地区差异使得学前教育情况比台湾复杂的多，这要求在政策的开发和制定上不能一刀切，必须分地区、分类别、分情况进行详细的梳理和有针对性、操作性的政策和配套措施。
  　三．对国家学前教育规划制定的意见和建议
　　与会人员都希望趁此国家中长期教育规划制定时机，为处于体制改革调整关键期的学前教育事业指明未来发展方向和具体的思路、对策，为此提出了中肯的意见和建议。
 　　1.迫切需要通过立法明确学前教育的地位和作用
　　《教育法》明确规定，学前教育是基础教育的重要组成部分，是我国学制的一个阶段。但是，随着经济体制改革的变迁，学前教育在国民教育体系中的地位逐渐偏离《教育法》的规定。山东省的一位参会人员概括了学前教育的发展变迁：企事业分离办社会职能，企事业单位办幼儿园被推向了市场；国家机构管理体制改革，学前教育管理队伍涣散；取消农村教育费附加，农村幼儿教师失去了工资来源；取消了教育税附加，村办幼儿园全部转为自收自支。学前教育事业发展从来不是主动改革，而是在历次改革中作为附属品被忽略和被边缘化。当然，这源于学前教育作为社会福利事业而存在的原有体制所决定。当学前教育所赖以存在的基础发生了变化，在历经十多年的政策空窗期后，学前教育到底应该怎样定位，应该坚持一种什么样的发展路径和思路的确是到了讨论的时候。
　　将学前教育置于战略的高度去审视和考虑成为参会人员的基本共识。北京师范大学冯晓霞教授于2007年对北京市150名来自于农民（打工者）、市民、管理人员和知识分子三类家庭的初入小学的儿童进行入学准备的追踪研究，研究结果表明：不同家庭儿童在数学准备、语言准备存在巨大差异并对小学学习产生显著影响。很多国家的研究也深刻揭示出学前教育在提高义务教育质量、增加人力资本投入效益、促进社会公平、增进社会安定和国家安全中的重要作用。大量研究成果改变了社会认识和国家政策。自上世纪后半叶开始，许多国家实施专项拨款，对处境不利幼儿进行早期补偿教育。在我国新疆地区，为了解决日益严重的民族问题，从上个世纪80年代开始推行双语教育，但是最初在高校和中小学推行的效果都不明显，最后发现学前期是儿童语言发展的关键期。在中央的大力支持下，学前双语教育在全疆地区铺开，受到了显著的效果，反过来又带动和促进了中小学和成人的双语教育。学前教育成为促进民族融合、维护民族团结和边疆地区社会稳定的一个重要手段。由此可见，研究和讨论学前教育的地位和作用，绝不能就学前教育而谈学前教育，必须从消除贫困、促进社会公平、保障社会稳定和提升国家竞争力的角度将其纳入国家战略规划的视角，从国家层面重视投资发展学前教育。
　　当前与其它各阶段的教育相比，学前教育还处于非常明显的弱势地位，学前教育的性质和地位问题成为制约其改革和发展的重要因素。无论是官方还是民间的任何改革和尝试都需要政策上的依据和规范。通过立法明确学前教育的性质、地位和作用，保障学前教育的健康发展是当务之急。
　　2、坚持政府主导，加大财政投入，保障学前教育公平、有序发展
　　参会的各省代表强烈建议，在此次的《规划》制定中一定要把落实政府责任放在首位。各地的发展经验表明，凡是学前教育发展好的地方，必定是政府重视、责任落实、投入有保障的地方。虽然2003年国务院办公厅转发教育部等十个部委《关于幼儿教育改革与发展指导意见》（国办发〔2003〕13号）明确规定各级政府负有统筹规划和保障学前教育事业发展的责任。但是由于从中央到地方对学前教育投入严重不足，切实履行政府职责，促进学前教育均衡发展的目标始终难以实现。据统计，近十年来，学前教育经费占全国教育总经费的比例为1.2-1.3%，而世界主要国家及地区的平均水平是3.8%，学前教育投入严重不足。曾多次被媒体曝光的幼儿园收费居高不下的海南省，2007年全省幼儿教育经费约1859万元，仅占全省教育经费总投入的0.7%。整个海南省财政全额拨款的公办幼儿园只有19所，民办幼儿园968所，占幼儿园总数的92%，全省幼儿教育完全以民办幼儿园为主体。政府投入不足，保障中低收入家庭儿童接受学前教育的责任无法交由民办幼儿园来实现，在数量上占有绝对优势的民办幼儿园使海南省幼儿园的收费价格不断攀升，家长不堪重负，学前教育的公益性逐渐消失。
　　由此可见，在学前教育事业的发展上必须坚持政府主导，政府要通过加大投入，保障弱势群体接受学前教育，促进学前教育公平。通过投入、政策、制度引导和建立公平、有序的竞争环境，促进公办和民办幼儿园协调发展。
　　3.解决幼儿教师的身份和待遇，加强幼儿教师队伍建设
　　在此轮教育部面向社会公开征集《规划》意见过程中，来自服务于学前教育一线的教师要求明确教师身份、提高教师待遇的呼声最为强烈。她们的建言也的确是幼儿教师生存和生活的真实写照。由于政府投入不足，很多地方对公办幼儿园编制采取自然减员的策略，教师退休一个，编制自然少一个，本来数量不足的幼儿教师编制日益减少。有些地方公办园教师虽有编制，但经费被挪用，对幼儿园实行完全或部分断奶。体制改革后企事业单位办园和农村幼儿园的教师虽然具有合格教师资格，但没有纳入事业单位管理，不具有教师身份，不能享受教师应有的社会保障、职称评定和培训提高等方面的待遇。幼儿教师尤其是农村幼儿教师的工资水平普遍偏低。山东省农村幼儿教师的月最低工资为344.3元，参与社会保险的农村幼儿教师仅占总数的23.6%，2008年17个地级市中只有2个市高于最低工资标准。幼儿教师无身份、低待遇的生存现状使该职业的吸引力越来越低，合格的、高素质的人才很难进入幼儿教师队伍。幼儿教师素质低、队伍不稳定成为困扰学前教育持续发展的重要因素。
　　建议将稳定教师队伍作为此次学前教育中长期规划制定的重点，核定幼儿教师编制，重点落实和解决乡镇中心幼儿园教师编制，确立公办幼儿园非在编教师和民办幼儿教师的最低工资标准，建立健全幼儿教师社会保障制度。（cuckoo编辑）